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国务院有关部门制定的指导意见，针对现实生活中出现的问题，提出具体的解决方案。对于使用者付费的项目与特许经营项目，分别制定具体的管理办法。对重点领域实施特殊管理。鼓励民营企业优先参与基础设施建设项目。公平选择特许经营者，规范签订特许经营协议，严格履行投资管理程序，做好项目建设实施管理，确保政府与社会资本合营项目真正造福于广大人民群众。

近些年来，中国出台一系列的法律，营造公平竞争的法制环境。《中华人民共和国民法典》规定民事主体一律平等。《中华人民共和国政府采购法》特别规定，为了促进中小企业的发展，政府应当为中小企业参与政府采购提供便利条件。《中华人民共和国招标投标法》明确规定，招标投标过程中，必须严格依照程序办事，所有参与者机会平等。如果串通投标，情节严重，应当被追究刑事责任。所有这些规定，为民营企业参与政府基础设施建设项目提供了明确的法律依据。但是，在现实生活中，由于民营企业信用相对较低，因此，政府更愿意选择实力相对较强的国有企业作为合作伙伴。针对这个问题，国务院有关部门出台的意见一方面进一步深化基础设施投资融资体制改革，切实激发民间投资的活力。另一方面，规范流程，确保政府投资项目不会成为“唐僧肉”，政府官员不会成为少数企业负责人围猎的对象。

解决民营企业参与基础设施建设中存在的问题，可以从以下几个方面入手：第一，增加项目的透明度，通过各种途径，将政府项目张榜公布，接受社会各界的监督。第二，建立全过程监督系统，无论是在投标招标环节，还是在合同签订环节；不论是在合同履行过程中，还是在竣工验收阶段，都接受社会的监督。因为只有这样，才能确保政府项目民营企业参与不会出现严重的腐败现象。第三，对项目实施绩效考核。政府基础设施建设项目相当一部分变成“胡子工程”，招标金额与实际结算金额存在巨大的差距。之所以出现这种现象，一方面是因为招标单位工作不细致，导致工程预算不准确；另一方面也可能是因为存在严重的腐败现象，招标投标单位达成默契，在工程实施阶段通过修改工程建设项目设计图纸，人为地增加工程量，提高工程造价，为某些单位或者个人谋取利益。解决这个问题的根本方法就在于，严格依照合同办事。世界银行在工程招标投标过程中，严格执行低价中标的原则，禁止随意修改设计图纸，禁止通过变更合同，为当事人谋取非法利益。国务院有关部门可以考虑，严格依照合同办事，政府采购合同或者政府招标项目不得随意变更。如果变更必须向社会说明理由，并且通过法定的程序，重新举行招标投标活动。因为只有这样，才能杜绝腐败，也只有这样，才能确保政府和社会资本的合作项目得以正常运行。

中国经济增长压力始终存在。如何激发民营经济活力，增强民营企业的动力，发挥民营资本的效益，这是需要决策者认真考虑的问题。国家出台一系列政策为民营企业发展创造条件，希望中国民营企业重振雄风。从目前情况来看，中国民营企业正处在转型时期，过去许多民营企业通过收购国有企业，迅速发展壮大，或者利用市场空缺，迅速做大做强。随着中国市场不断成熟，民营企业“野蛮生长”的时代一去不复返。民营企业发展必须遵守国家法律，民营企业开展业务必须得到政府的支持。中国政府既不是西方市场经济国家主张的“守夜人”，也不是某些国家所扮演的垄断经营者。中国政府具有双重角色，一方面是特殊的市场主体，参与基础设施投资，提供更好的公共产品。另一方面承担市场监管的责任。政府与社会资本合作，不能混淆自己的身份，应该以平等的姿态，对待每一个合作伙伴。

国家行政体制改革的终极目的，就是要把作为投资者的政府部门，与作为监管者的政府部门区分开来。作为投资部门的政府，必须尊重市场经济的基本原则，妥善处理与社会资本之间的关系。国家之所以成立专门的市场监管机构，目的就是要在政府与社会资本合作的过程中，以相对超脱的身份，监督市场活动。市场监管部门不能参与市场经营活动，政府与社会资本合作，必须接受市场监管部门的监管，因为只有这样，才不会出现“既当运动员，又当裁判员”的现象。

当前中国存在的问题是，一些地方政府部门不了解政府的双重职能，过于看重政府的投资主体身份，对于当地市场监管部门采取的监管措施缺乏理解和尊重。国家之所以对一些市场监管部门实施“垂直管理”，其目的就是要摆脱地方政府的束缚，真正从维护市场秩序、营造良好营商环境角度出发，加强对政府与社会资本合作行为的监管。

我们的建议是，中央可以考虑在政府与社会资本合营过程中，制定专门的稽查制度，由纪检监察机关和审计机关共同负责，对政府与社会资本合营项目实施全流程监管。在项目招标投标过程中，纪检监察机关可以提前介入，实施全过程的监督。在项目实施过程中，审计机关可以介入进行全面审计，防止国有资产被滥用，严格禁止在合同之外巧立名目，增加开支。在项目竣工验收阶段，纪检监察机关和审计机关通力合作，防止将一些不合格的工程作为合格工程验收，防止出现权钱交易，尽量避免出现烂尾工程。

总而言之，社会资本参与政府基础设施建设项目大有可为。鼓励企业参与政府基础设施建设项目，既要高度重视细节设计，在每一个环节做好监督，同时又要充分发挥社会监督的功能，确保基础设施建设项目真正造福于广大人民群众，而不是只让少数企业从中受益。凡是接受政府基础设施建设项目的企业，都必须公开自己的财务报表，随时接受社会各界的监督。

（作者系中南财经政法大学教授）

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• 2023-11-23
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